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     《立法法》大修 人大代表請打起精神

    地方立法主體的此次擴容,想要真正落到實處、符合立法本意,得先讓人大長出牙齒,賦予其的監督制衡權力才能真的奏效。國家與政府的法治化,要的是黨政權力接受法律約束、把自己關進籠子,而不是黨政機關將自身意志輕松上升成為法律,進而為其任何行為輕松尋找到法律依據——沒有依據就創造依據,并使其成為法律本身。

      文/蕭銳(法律人,時事評論員)

      3月5日行將開幕的十二屆全國人民代表大會三次會議,其中一項非常重要議程就是審議《立法法》修正案草案。先期抵京的人大代表,已拿到根據議程草案所作的大會日程安排,據日程內容,3月8日上午,全體代表將聽取全國人大常委會副委員長李建國作關于《立法法》修改的說明,3月10日,將有一整天的時間留給代表討論,專門審議《立法法》修正案草案。也因此,今年人大會議的會期將專門做延長。

      《立法法》2000年頒行至今,十五年時間里作為“管法的法”,其對整個國家立法宗旨、程序乃至效果的作用,可謂影響深遠。單單一條“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律”,在這十五年間就陸續催生收容遣送制度、勞動教養制度等舊時代的龐然大物頃刻廢止,其對公民權利的伸張、對國家法治的推動意義重大,由此也可見《立法法》修改的茲事體大。

      面臨超過三分之一容量的大修改,《立法法》修正案草案此前兩輪人大常委會審議,都曾引來輿論的密集關注。二審稿提及,沒有法律、行政法規、地方性法規依據,地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務的規范。草案試圖在明晰中央與地方立法權限、規范地方政府權力等領域有所掘進,可以看到非常明確的修法意圖,但各界也不乏對相關條款的憂慮。

      此前媒體將“地方規章滿兩年,或立法或廢止”作為一大立法亮點來關注,以此佐證《立法法》限制地方政府權力的努力。也確實,近些年來地方政府以動輒限制公民合法權益的方式謀求地方治理問題的稍作緩解,圍繞限號、限行等城市管理事項的爭議愈發激烈。多以地方政府規章方式推進的各類管理措施,《立法法》修正案草案試圖對其進行某種程度的限制(尤其是從立法程序上),但與此同時,也必須要看到,“或立法或廢止”所給出的兩種可能性,其未來的適用比重,會因為《立法法》另一個條款的擴容而留有非常大的疑問。

      此前兩輪審議,《立法法》修正案草案在放開地方人大立法權上,雖有微調但大方向明確,那就是將過去49個“較大的市”才享有的地方立法權,擴大至全部282個設區的市。按照第二版草案的表述,一方面是對此前“較大的市”立法權的一次限制,因為《立法法》草案試圖將地方立法權的范圍限定在“城市建設、城市管理、環境保護”等特定的領域,但另一方面,也是最重要的,則是對“設區的市”予以非常大程度的立法擴權。

      正向理解立法意圖,或許可以說,這是進一步明晰央地立法權限、尊重地方自主性的努力,但結合現有各級人大本身立法水平與能力去看,卻也不無隱憂。地方人大在地方事務中的話事權究竟有多大?不裝外賓的看法里,恐怕不會有太大的爭議,黨政機關過于強勢、人大成為橡皮圖章依然是客觀現實——越往基層走,這個現實就越慘烈。即便是在省級人大,源自人大代表的一件質詢案、一張反對票,也依然非常罕見,甚至多年鮮見,成為“睡美人”條款、停留在紙面上的設計。在這樣一種人大運行狀況之下,對“設區的市”的地方立法權進行如此大規模的放開,地方人大恐怕不可避免地將成為政府意指的純粹背書者,而非強有力的制衡主體。

      結合“地方規章滿兩年,或立法或廢止”的亮點再看,不難發現,地方規章上升到地方性立法的便捷度與可能性同時在增大,“或立法,或廢止”所給出的兩個選項,最終或將出現“只立法,不廢止”、“輕松立法,何須廢止”的尷尬狀況。那么,藉由此次《立法法》修改所希望達到的限制行政機關權力的目的,可能因此而被輕而易舉化解。更何況,《立法法》本身所賦予公民的法律審查建議權,還存在激活難度大、建議石沉大海的老問題。

      地方立法主體的此次擴容,想要真正落到實處、符合立法本意,必須要提前完成(或起碼是同步跟進)地方人大從主體到程序的制度再造:必須要讓真正敢說話、有擔當的社會各界人士更多地進入立法機關,讓人大的議事程序更細致、更有利于代表履職,讓多年沉睡的否決權、質詢權等剛性監督設計被激活、被廣泛使用。歸結為一句話,得先讓人大長出牙齒,賦予其的監督制衡權力才能真的奏效。國家與政府的法治化,要的是黨政權力接受法律約束、把自己關進籠子,而不是黨政機關將自身意志輕松上升成為法律,進而為其任何行為輕松尋找到法律依據——沒有依據就創造依據,并使其成為法律本身。

      本次人大對《立法法》修改的空前關注,在專門留出的一天討論時間里,能否對相當規模的法條修改作足夠細致、扎實、有效的討論,這對參會代表的要求與期望不可謂不高。在現有程式設計、代表職能的狀況下,惟愿參會代表能打起十二倍的精神、睜大眼睛,多看一看,多想一想,對《立法法》的本次修改擔起更多的使命感與責任心。

    專題策劃: 搜狐評論
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